Der Anspruch der Verfahrensteilnehmer auf fehlerfreie Ermessensentscheidung über die Änderung des Flurbereinigungsgebiets
I. Allgemeine Ziele des Flurbereinigungsverfahrens
Im Rahmen eines Flurbereinigungsverfahrens soll das Flurbereinigungsgebiet unter Wahrung der öffentlichen Interessen zweckmäßig gestaltet werden. Insbesondere soll zersplitterter oder unwirtschaftlich geformter Grundbesitz nach betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten zusammengelegt werden. Es sollen Wege, Straßen, Gewässer und andere gemeinschaftliche Anlagen geschaffen werden, um den Arbeitsaufwand zu vermindern und die Bewirtschaftung zu erleichtern. Die Flurbereinigungsbehörde ist dabei nach § 44 Abs. 3 Satz 1 FlurbG verpflichtet, die Landabfindung in möglichst großen Grundstücken auszuweisen. Ziel der Flurbereinigung kann neben der Förderung der landwirtschaftlichen Erzeugung auch die ordnungsgemäße bauliche Entwicklung einer Stadt sein. (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.12.1959 – I CB 170.59)
1. Die Unternehmensflurbereinigung
Ein Sonderfall eines Flurbereinigungsverfahrens ist die sogenannte Unternehmensflurbereinigung.
Die Ermächtigungsgrundlage für die Anordnung einer Unternehmensflurbereinigung ist § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG. Hier wird auf Antrag der Enteignungsbehörde ein Flurbereinigungsverfahren eingeleitet. Voraussetzung ist, dass eine Enteignung, durch die ländliche Grundstücke im großen Umfang in Anspruch genommen würden, aus besonderem Anlass zulässig ist. Ziel des Verfahrens ist in der Hauptsache, dass der den Betroffenen entstehende Landverlust auf einen größeren Kreis von Eigentümern verteilt wird. Das Ausmaß der Verteilung des Landverlustes ist im Einvernehmen mit der landwirtschaftlichen Berufsvertretung zu regeln. Die Unternehmensflurbereinigung kann nach § 87 Abs. 2 Satz 1 FlurbG bereits dann angeordnet werden, wenn das Planfeststellungsverfahren oder ein entsprechendes Verfahren für das Unternehmen, zu dessen Gunsten die Enteignung durchgeführt werden soll, ein geleitet ist. Die Anordnung einer Unternehmensflurbereinigung erfordert nicht, dass sich der Vorhabenträger bereits vor der Anordnung ernsthaft um den freihändigen Erwerb der für die Umsetzung des Unternehmens erforderlichen Flächen vergeblich bemüht hat. (vgl. BVerwG, Urteil vom 06.07.1989 – 5 C 51.87; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 25.02.2009 – 15 MF 5/09)
Bildquelle: KI-generiert (Canva)
2. Die Flurbereinigung nach dem Landwirtschaftsanpassungsgesetz
Ein weiterer Sonderfall eines Flurbereinigungsverfahrens ist ein Verfahren nach dem Landwirtschaftsanpassungsgesetz, das darauf abzielt, die Eigentumsverhältnisse neu zu ordnen. Nach § 53 Abs. 3 Landwirtschaftsanpassungsgesetz erfolgt diese Neuordnung nach dem Flurbereinigungsgesetz.
II. Die Auswirkungen des Flurbereinigungsverfahrens auf die betroffenen Eigentümer
Der in § 37 FlurbG genannte Gestaltungsauftrag der Flurbereinigung scheint auf den ersten Blick für die betroffenen Eigentümer nur Vorteile zu bieten.
Allerdings setzt eine Zielerreichung nicht voraus, dass durch die Flurbereinigung eine Förderung der landwirtschaftlichen und forstwirtschaftlichen Erzeugung bei jedem einzelnen Teilnehmer eintritt. Es ist vielmehr auf die bestehenden Verhältnisse und die zu erwartenden Ergebnisse des gesamten Bereinigungsgebietes abzustellen. (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.03.1974 – V B 14.72) Das Interesse der nach § 4 FlurbG Beteiligten wird bereits dann als gegeben angenommen, wenn bei Berücksichtigung aller planungsrelevanten Umstände und bei objektiver Abwägung der sachlichen Gesichtspunkte der betriebswirtschaftliche Erfolg der Flurbereinigung nicht infrage gestellt werden kann. Da bei ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts darauf abzustellen, ob das objektive Interesse an einer Verbesserung der Agrarstruktur und der Arbeitsgrundlagen der Betriebe für die überwiegende Fläche des Gesamtgebietes vorliegt. Maßgebend ist nicht die subjektive Meinung einzelner, sondern das wohlverstandene Interesse der Beteiligten. (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.12.1960 – I B 159.60) Eine numerische Abstimmung der Beteiligten ist nicht erforderlich. (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.07.1961 – I B 56.61) Selbst gegen den Willen der Mehrheit der Teilnehmer – nach der Grundfläche gerechnet – kann eine Flurbereinigung zulässig sein, wenn sich ihre Durchführung bei Anlegung eines objektiven Maßstabes als im wohlverstandenen wirtschaftlichen Interesse der Teilnehmer erweist und damit sachgerecht ist. Danach kann es nicht auf die gegenteilige subjektive Beurteilung auch einer größeren Anzahl von Teilnehmern über die Notwendigkeit und Zweckmäßigkeit der Flurbereinigung ankommen. Die Anordnung bedarf deshalb keiner Zustimmung der Beteiligten, weil auch ohne Zustimmung der Grundeigentümer die Flurbereinigung im wohlverstandenen objektiven Interesse der Beteiligten liegen kann. (BVerwG, Beschluss vom 28.06.1967 – IV B 144.66; BVerwG, Beschluss vom 06.11.1956 – I B 170.56)
Tatsächlich ist die Einbeziehung des Grundbesitzes in ein Flurneuordnungsverfahren aber auch mit erheblichen Einschränkungen der Eigentumsposition verbunden. So dürfen in der Nutzungsart der Grundstücke ohne Zustimmung der Flurbereinigungsbehörde nur Änderungen vorgenommen werden, die zum ordnungsgemäßen Wirtschaftsbetrieb gehören. Bauwerke, Brunnen, Gräben, Einfriedungen, Hangterrassen und ähnliche Anlagen dürfen nur mit Zustimmung der Flurbereinigungsbehörde errichtet, hergestellt, wesentlich verändert oder beseitigt werden. Obstbäume, Beerensträucher, Rebstöcke, Hopfenstöcke, einzelne Bäume, Hecken, Feld- und Ufergehölze dürfen nur in Ausnahmefällen mit Zustimmung der Flurbereinigungsbehörde beseitigt werden, soweit landeskulturelle Belange, ins besondere des Naturschutzes und der Landschaftspflege, nicht beeinträchtigt werden. Insbesondere im Hinblick darauf, dass sich ein Flurbereinigungsverfahren nicht selten über Jahrzehnte hinzieht, sind diese in § 34 Flurbereinigungsgesetz geregelten eigentumsrelevanten Beschränkungen in vielen Fällen ein Ärgernis für die Betroffenen. Immerhin kann die Flurbereinigungsbehörde nach § 34 Abs. 2 Flurbereinigungsgesetz den früheren Zustand wiederherstellen lassen, wenn dies der Flurbereinigung dienlich ist. Auf der anderen Seite kann das Eigentum auch durch die Versagung der Einbeziehung von Eigentumsflächen betroffen sein, da den nicht berücksichtigten Eigentümern die Möglichkeit genommen wird, an den Vorteilen einer Flurbereinigung teilzuhaben. Sie haben zwar kein subjektives Recht auf Teilnahme an einer Flurbereinigung, jedoch haben sie ein subjektives Recht auf fehlerfreien Ermessensgebrauch bei der Entscheidung, ob ihre Grundstücke durch eine Flurbereinigung neu geordnet werden können. (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 02.03.2016 – 9 C 11007/15. OVG)
III. Der Antrag auf geringfügige Änderung des Flurbereinigungsgebiets
Nach § 8 Abs. 1 FlurbG kann die Flurbereinigungsbehörde geringfügige Änderungen des Flurbereinigungsgebiets jederzeit ohne die Einhaltung von Formalitäten anordnen. Es kann daher für den anwaltlichen Berater sinnvoll sein, für die Mandantschaft eine solche Änderung des Flurbereinigungsgebiets zu beantragen.
Die Auslegung des Begriffes „geringfügige Änderung“ hat sich neben dem Wortlaut, der umfangreiche Änderungen ausschließt, auch an dem Sinn der Regelung des § 8 Abs. 1 im Verhältnis zu § 8 Abs. 2 FlurbG zu orientieren. Als geringfügige Änderungen sind danach solche anzusehen, die gerade nicht die Frage aufwerfen, ob die Voraussetzungen für eine Flurbereinigung, nämlich ihre Erforderlichkeit und das Interesse der Beteiligten, gegeben sind. Es geht lediglich darum, das Gebiet, für das diese Voraussetzungen vorliegen, so zu begrenzen, dass der Zweck der Flurbereinigung möglichst voll kommen erreicht wird. Für die Abgrenzung zwischen geringfügigen und erheblichen Änderungen ist maßgeblich, ob die Änderung so wesentlich ist, dass das förmliche Verfahren nach §§ 4–6 FlurbG als notwendig erscheint. (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.04.1971 – IV C 36.68) Eine geringfügige Änderung des Flurbereinigungsgebietes ist nur anzunehmen, wenn sie ihrem Umfang nach keine wesentlichen Auswirkungen auf die Planung und die Bodenordnung hat, sodass die betroffenen Eigentümer vor der Anordnung der Gebietserweiterung nicht angehört werden und auch ihre Mitwirkungsrechte nicht durch eine andere Zusammensetzung des Teilnehmervorstandes nach § 21 Abs. 6 FlurbG beachtet werden müssen. (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 01.10.2003 – 9C 10827/03)
Demnach darf die Fläche des Erweiterungsgebietes im Verhältnis zur Fläche des bereits bestehenden Flurbereinigungsgebietes nur einen geringen Umfang ein nehmen. Darüber hinaus darf die Flurbereinigung in dem Erweiterungsgebiet keine Probleme aufwerfen, die nicht bereits bei Anordnung des Flurbereinigungsverfahrens berücksichtigt worden sind. Die Flurbereinigung in dem Erweiterungsgebiet muss dem gleichen Zweck entsprechen wie im Flurbereinigungsgebiet, da der Zweck der Flurbereinigung gemäß § 7 FlurbG für die Gebietsabgrenzung maßgeblich ist. Gemeint ist dabei der Zweck des konkreten Verfahrens, der sich aus dem bestandskräftigen Flurbereinigungsbeschluss ergibt, und nicht etwa der allgemeine Zweck einer Flurbereinigung entsprechend den Zielen der Flurbereinigung nach § 1 FlurbG oder dem Handlungsrahmen nach § 37 Abs. 1 FlurbG oder gar die bei der Durchführung der Flurbereinigung zu berücksichtigenden Belange nach § 37 Abs. 2 FlurbG. (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15.01.2014 – 9 C 10644/13. OVG)
Wenn es sich um eine erhebliche Änderung im Sinne des § 8 Abs. 2 FlurbG handelt, aber der Änderungsbeschluss ohne Aufklärungsversammlung stattfindet, da die Flurbereinigungsbehörde fälschlicherweise von einer geringfügigen Änderung des Flurbereinigungsgebiets ausgeht, ist dieser Beschluss rechtswidrig und damit erfolgreich gerichtlich angreifbar.
IV. Die gerichtliche Durchsetzung
Der Beschluss zur Einleitung eines Flurbereinigungsverfahrens ist ein Verwaltungsakt. Dieser Beschluss ist somit zunächst mit einem Widerspruch angreifbar. Gegen den Einleitungsbeschluss in der Fassung des Widerspruchsbescheides ist sodann die Anfechtungsklage unter Beachtung der in § 144 Flurbereinigungsgesetz geregelten Besonderheiten die richtige Klageart.
Bildquelle: KI-generiert (Google Gemini)
1. Die Klage auf Aufhebung des Flurbereinigungsverfahrens
Die erste Möglichkeit, eine Änderung des Flurbereinigungsgebiets zu erreichen, ist eine Anfechtungsklage gegen den Einleitungsbeschluss. Die Klage auf Aufhebung des Einleitungsbeschlusses in der Fassung des Widerspruchsbescheides muss dabei die in § 144 FlurbG geregelten Besonderheiten berücksichtigen. Gemäß § 144 Satz 1 FlurbG kann das Flurbereinigungsgericht den angefochtenen Verwaltungsakt durch Urteil ändern oder den Widerspruchsbescheid der Flurbereinigungsbehörde oder der oberen Flurbereinigungsbehörde ganz oder teilweise aufheben und die Sache, soweit der Widerspruchsbescheid aufgehoben wird, zur erneuten Verhandlung und Bescheidung an die Flurbereinigungsbehörde oder die obere Flurbereinigungsbehörde zurückverweisen. Hingegen fehlt es grundsätzlich an einer Ermächtigung des Flurbereinigungsgerichts, neben dem Widerspruchsbescheid auch den ihm zugrunde liegenden Verwaltungsakt, z. B. den Flurbereinigungsplan, aufzuheben. (ständige Rechtsprechung des BVerwG, vgl. Beschluss vom 26.10.2016 – 9 B 70/15)
Ausnahmsweise hat das Bundesverwaltungsgericht eine auf die Aufhebung eines Einleitungsbeschlusses gerichtete Anfechtungsklage unter bestimmten Voraussetzungen für zulässig erachtet, etwa wenn die Voraussetzungen für die Fortführung der Unternehmensflurbereinigung nicht gegeben sind, weil die notwendige Rechtsgrundlage für das Unternehmen fehlt. Da dieser Mangel nicht von den Flurbereinigungsbehörden geheilt werden kann, besteht für das Flurbereinigungsgericht in dieser Konstellation auch nicht die Möglichkeit, gemäß § 144 Satz 1 Alt. 2 FlurbG lediglich den Widerspruchsbescheid aufzuheben. (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.02.2015 – 15 KF 3/14)
Die Klage muss dahingehend begründet werden, dass die Anordnung verfahrensfehlerhaft sei, die sachlichen Voraussetzungen für die Anordnung des Verfahrens nicht vorlägen oder die Abgrenzung des Verfahrensgebietes gegen die Ermessensrichtlinien, die sich aus § 7 FlurbG ergeben, verstoßen würde. (vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 26.03.1974 – V B 14.72) Für das vereinfachte Flurbereinigungsverfahren gilt nach Maßgabe des § 86 FlurbG nichts anderes. (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 23.04.2025 – 8 K 1/24; SächsOVG, Urteil vom 29.01.2018 – 7 C 22/16.F)
Für die Feststellung, ob die Anordnung einer Flurbereinigung verfahrensfehlerfrei ist, kommt es zunächst darauf an, ob es sich um eine Regelflurbereinigung oder um eine solche im vereinfachten Verfahren handelt.
a) Das vereinfachte Flurbereinigungsverfahren
Gemäß § 86 FlurbG kann ein vereinfachtes Flurbereinigungsverfahren eingeleitet werden, um Maßnahmen der Landentwicklung – insbesondere Maßnahmen der Agrarstrukturverbesserungen, Siedlungs-, Dorferneuerungs- und städtebauliche Maßnahmen, Maßnahmen des Umwelt- und Naturschutzes, der naturnahen Entwicklung von Gewässern, der Landschaftspflege sowie der Orts- und Landschaftsgestaltung – zu ermöglichen oder auszuführen. Weiterhin kann es eingeleitet werden, um Nachteile für die allgemeine Landeskultur zu beseitigen, die durch die Herstellung, Änderung oder Beseitigung von Infrastrukturanlagen oder durch ähnliche Maßnahmen entstehen oder entstanden sind. Als weiteren Anwendungsfall zählt das Gesetz die Lösung von Landnutzungskonflikten auf. Geeignet ist es zudem, wenn eine Neuordnung des Grundbesitzes in Weilern, Gemeinden kleineren Umfanges oder in Gebieten mit Einzelhöfen sowie in bereits flurbereinigten Gemeinden durchzuführen ist.
Im Fall eines vereinfachten Flurbereinigungsverfahrens ist die Anordnung einer Flurbereinigung gemäß § 86 Abs. 2 Nr. 1 FlurbG verfahrensfehlerfrei, wenn die Flurbereinigungsbehörde abweichend von § 4 1. Halbsatz sowie von § 6 Abs. 2 und 3 die Flurbereinigung durch Beschluss anordnet und das Flurbereinigungsgebiet feststellt. Der entscheidende Teil des Beschlusses kann den Beteiligten dabei in Abschrift übersandt oder gemäß § 6 Abs. 2 i. V. m. § 110 FlurbG öffentlich bekannt gemacht werden. Der Anordnungsbeschluss ist gemäß § 4 FlurbG zu begründen. Die Flurbereinigungsbehörde hat zudem ihrer Aufklärungspflicht gemäß § 5 Abs. 1 FlurbG nachzukommen. Nach dieser Vorschrift sind die voraussichtlich beteiligten Grundstückseigentümer vor der Anordnung in geeigneter Weise eingehend über das geplante Flurbereinigungsverfahren einschließlich der voraussichtlich entstehenden Kosten aufzuklären.
Die öffentliche Bekanntmachung muss dabei die mit der Aufklärung nach § 5 Abs. 1 FlurbG verfolgten Zwecke erfüllen. Die betroffenen Grundstückseigentümer sollen auf diese Weise über Zweck und Ziele der beabsichtigten Flurbereinigung informiert werden. Da die Information vor dem eigentlichen Flurbereinigungsverfahren zu erfolgen hat, kann von der Flurbereinigungsbehörde nicht verlangt werden, bereits im Verfahrensstadium der Aufklärung nach § 5 Abs. 1 FlurbG konkrete, ins Detail gehende Planungen zur Umsetzung der Planungsziele darzulegen. (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19.01.2017 – 9a B 149/16.G)
Die Form der Aufklärung steht im Ermessen der Flurbereinigungsbehörde. Meistens werden „Aufklärungsversammlungen“ abgehalten. (vgl. Wingerter/Mayr, FlurbG, 10. Aufl. 2018, § 5 Rn. 3) Die Durchführung solcher Versammlungen ist aber nicht vorgeschrieben. Die Form muss lediglich geeignet sein, den Zweck der Aufklärung zu erfüllen, die Beteiligten für die geplanten Maßnahmen zu gewinnen und durch die Erörterung mit den Betroffenen die notwendigen Unterlagen für die Beurteilung ihres Interesses an der Flurbereinigung zu erhalten. (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.03.1959 – I C 142.56; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 05.02.1998 – C 8 S 2/97) Auch eine öffentliche Bekanntmachung kann diesem Zweck entsprechen.
Bei der Durchführung eines vereinfachten Verfahrens müssen die in dem Flurbereinigungsbeschluss beschriebenen Zwecke den Tatbestandsmerkmalen des § 86 Abs. 1 FlurbG entsprechen. Einer Darstellung konkreter Maßnahmen bedarf es in diesem Zusammenhang nicht, da die Umsetzung der Planungsziele letztlich erst im Flurbereinigungsverfahren zu erfolgen hat. (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 23.04.2025 – 8 K 1/24)
Das vereinfachte Flurbereinigungsverfahren dient auch privatnützigen Zwecken. Aus der Systematik des Gesetzes, aus der Gesetzeshistorie und aus verfassungsrechtlichen Gründen ergibt sich das Erfordernis vorrangiger Privatnützigkeit. (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.04.2011 – 9 C 1.10; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17.04.2024 – 9 C 10986/22) Der Annahme der Privatnützigkeit steht nicht entgegen, dass das Flurbereinigungsverfahren auch im öffentlichen Interesse liegende Ziele verfolgt, wie etwa der Wasserwirtschaft und des Hochwasserschutzes, des Naturschutzes und der Lan despflege. Auch eine im öffentlichen Interesse liegende Maßnahme kann zugleich – und vorrangig – den Interessen der betroffenen Grundstückseigentümer dienen. (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17.04.2024 – 9 C 10986/22; OVG Thüringen, Urteil vom 20.10.2009 – 7 F 761/07; OVG Niedersachsen, Urteil vom 14.10.2016 – 15 MF 8/16)
Die Voraussetzungen des § 4 FlurbG sind gerichtlich voll nachprüfbar; die Behörde hat insoweit – anders als hinsichtlich der Entscheidung, ob das Verfahren ein geleitet und wie das Gebiet abgegrenzt wird – kein Ermessen. (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.05.2019 – 9 B 20.18 – juris Rn. 5; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 23.04.2025 – 8 K 1/24; OVG NRW, Urteil vom 06.09.2021 – 9a D 108/19.G – juris Rn. 88) Bei Anfechtungsklagen gegen die Einleitung eines Flurbereinigungsverfahrens ist dabei auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses der letzten behördlichen Entscheidung abzustellen. (vgl. NdsOVG, Urteil vom 20.10.2015 – 15 KF 24/13)
Wie bereits dargestellt, kann die Flurbereinigung selbst gegen den Willen der überwiegenden Anzahl der Teilnehmer zulässig sein. Dies ist der Fall, wenn sich die Durchführung bei Anlegung eines objektiven Maßstabes als im wohlverstandenen wirtschaftlichen Interesse der Teilnehmer liegend und damit als sachgerecht erweist. Auf die gegenteilige subjektive Beurteilung auch einer größeren Anzahl von Teilnehmern über die Notwendigkeit und Zweckmäßigkeit der Flurbereinigung kann es danach nicht ankommen. Die Anordnung bedarf deshalb keiner Zustimmung der Beteiligten. (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.03.1974 – V B 14.72)
Die Begrenzung des Verfahrensgebiets erfolgt nach § 7 Abs. 1 FlurbG als Ermessensentscheidung. Gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 FlurbG ist das Flurbereinigungsgebiet so zu begrenzen, dass der Zweck der Flurbereinigung möglichst vollkommen erreicht wird. Diese Regelung enthält die zwingende Vorgabe einer Ermessensrichtlinie, deren Einhaltung vom Flurbereinigungsgericht gemäß § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i. V. m. § 114 VwGO zu überprüfen ist. Bei der Gebietsabgrenzung ist entscheidend, den Flurbereinigungszweck, der über den Flurbereinigungsbeschluss definiert wird, möglichst vollkommen zu erreichen. Rechtswidrig ist nur eine Abgrenzung, die erkennbar nicht auf eine Abwägung aller für einen größtmöglichen Erfolg der Flurbereinigung im gesamten Planungsraum und für den einzelnen Beteiligten bedeutsamen Gesichtspunkte zurückgeht oder sich als ganz ungeeignet erweist, den Flurbereinigungserfolg zu fördern. (vgl. OVG NRW, Urteil vom 06.09.2021 – 9a D 108/19.G)
b) Die Regelflurbereinigung
Die Voraussetzungen für die Anordnung der Regelflurbereinigung ergeben sich aus den §§ 1, 37 FlurbG.
Nach diesen Bestimmungen kann ländlicher Grund besitz zur Verbesserung der Produktions- und Arbeitsbedingungen in der Land- und Forstwirtschaft sowie zur Förderung der allgemeinen Landeskultur und der Landentwicklung neu geordnet werden. Dabei ist u. a. zersplitterter oder unwirtschaftlich geformter Grundbesitz nach neuzeitlichen betriebswirtschaftlichen Gesichts punkten zusammenzulegen und nach Lage, Form und Größe zweckmäßig zu gestalten. Ferner sind u. a. Wege und Straßen zu schaffen, durch welche die Grundlagen der Wirtschaftsbetriebe verbessert, der Arbeitsaufwand vermindert und die Bewirtschaftung erleichtert wird.
Weitere Voraussetzung für die Anordnung einer Regelflurbereinigung nach §§ 1, 37 FlurbG ist, dass die Flurbereinigung in erster Linie privatnützigen Zwecken der Teilnehmer dient. Fremdnützige Zwecke treten im Konfliktfall dahinter zurück. Zudem muss ein objektives Interesse der Teilnehmer im Sinne des § 4 FlurbG gegeben sein. Nach dieser Vorschrift kann die zuständige Stelle eine Flurbereinigung nur dann anordnen, wenn sie diese für erforderlich und das Interesse der Beteiligten für gegeben hält. Mithin ist für die Anordnung des Flurbereinigungsverfahrens ein objektives Interesse der Beteiligten an einer Verbesserung der Agrarstruktur und der Arbeitsgrundlagen der Betriebe erforderlich.
Für die Beurteilung, welche Zwecke mit einem Flur bereinigungsverfahren vorrangig verfolgt werden sollen, ist zunächst maßgeblich, was die zuständigen Behör den in Erfüllung ihrer Begründungspflicht (§ 4 Halbsatz 2 FlurbG) im Flurbereinigungsbeschluss in der Gestalt des Widerspruchsbescheides als Zwecke angegeben haben. Fehlt diesen Bescheiden eine Begründung oder gibt die Begründung die für die Anordnung maßgeblichen Erwägungen nicht vollständig wieder, so kann sie nach Maßgabe des § 45 Abs. 2 VwVfG noch im gerichtlichen Verfahren nachgeholt oder ergänzt werden. (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.04.2011 – 9 C 1.10; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17.04.2024 – 9 C 10986/22)
c) Die Unternehmensflurbereinigung
Demgegenüber gelten für die Anordnung eines Unternehmensflurbereinigungsverfahrens die Besonderheiten der §§ 87 ff. FlurbG. Die Ermessensentscheidung über die Einleitung der Unternehmensflurbereinigung nach § 87 Abs. 1 FlurbG ist am Verhältnismäßigkeitsgebot zu messen und muss sich sowohl auf das „Ob“ als auch auf das „Wie“ der Einleitung einer Unternehmensflurbereinigung beziehen. (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 23.04.2025 – 8 K 4/24) Der Zugriff auf Grundstücke außer halb des Vorhabenbereichs ist nur dann zulässig, wenn er mit Blick auf das konkrete Interesse an einer solidarischen Verteilung der durch die Verwirklichung des Vorhabens entstehenden Lasten oder an der Vermeidung von Nachteilen für die allgemeine Landeskultur erforderlich und zumutbar ist. Nicht zu prüfen ist die Verhältnismäßigkeit des Unternehmens selbst, soweit die enteignungsrechtliche Vorwirkung der Planfeststellung reicht. Diese Prüfung ist ausschließlich dem Planfeststellungsverfahren und dessen gerichtlicher Kontrolle vorbehalten.
2. Die Klage auf Änderung des Flurbereinigungsgebiets
Die Teilnehmer eines Flurbereinigungsverfahrens haben keine Wahl, ob sie im Wege der Anfechtungsklage gegen den Flurbereinigungsbeschluss vorgehen oder mit einer auf § 8 FlurbG gestützten Verpflichtungsklage die Änderung des Flurbereinigungsgebietes erstreben. Damit würde nämlich die Bestandskraft des Flurbereinigungsbeschlusses unterlaufen. (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.05.2019 – 9 B 20.18) Eine Verpflichtungsklage nach § 8 FlurbG kommt regelmäßig nur dann in Betracht, wenn Umstände geltend gemacht werden, die bei der ursprünglichen Feststellung des Flurbereinigungsgebiets nicht berücksichtigt werden konnten, weil sie erst nach dem für die Beurteilung des Flurbereinigungsbeschlusses maßgeblichen Zeitpunkt eingetreten oder bekannt geworden sind. (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.05.1978; BVerwG, Beschluss vom 08.05.2019 – 9 B 20.18)
Für den letzteren Fall ist die Bescheidung über die beantragte Änderung des Flurbereinigungsgebiets nach den allgemeinen Grundsätzen für die Überprüfung von Ermessensentscheidungen einer gerichtlichen Entscheidung unterworfen.
Entsprechend dieser allgemeinen Grundsätze spricht das Gericht unter Anwendung des § 113 Abs. 5 VwGO, wenn die Sache nicht spruchreif ist, die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden, soweit die Ablehnung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist. Gemäß § 144 FlurbG kann es den Widerspruchsbescheid aufheben und die Sache zur erneuten Verhandlung und Bescheidung an die Widerspruchsbehörde zurückverweisen.
Der Flurbereinigungsbehörde ist, wenn die Voraussetzungen nach § 8 Abs. 1 oder § 2 FlurbG vorliegen, ein Ermessen eingeräumt, ob sie das bestandskräftig fest gestellte Flurbereinigungsgebiet überhaupt und gegebenenfalls in welchem Umfang ändert. Bei dieser Entscheidung kann die Flurbereinigungsbehörde den Fortschritt des Flurbereinigungsverfahrens, dessen Ge biet geändert werden soll, ihre Arbeits- und Finanzplanung, die Einstellung der voraussichtlich Beteiligten sowie den Zweck, den sie ausweislich der Begründung des Flurbereinigungsbeschlusses mit dem bestandskräftig angeordneten Verfahren verfolgt, berücksichtigen. Insbesondere hat sie auch den Beschleunigungsgrundsatz zu beachten, dem das Flurbereinigungsverfahren unterliegt und der etwa in § 2 Abs. 2 Satz 1 FlurbG seinen Ausdruck findet. (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 02.03.2016 – 9 C 11007/15.OVG)
Die Flurbereinigung ist eine Maßnahme, die erhebliche Ausführungskosten verursacht, welche nur zu einem geringen Teil durch die Beiträge der Teilnehmer, im Wesentlichen aber durch öffentliche Zuschüsse gedeckt werden. Dazu kommen noch Verwaltungskosten in Form des Personal- und Sachaufwandes der Flurbereinigungsbehörde. Diese kann deshalb von einer Änderung des Flurbereinigungsgebietes etwa unter Effizienzgesichtspunkten selbst dann absehen, wenn sie von den betroffenen Teilnehmern gefordert wird. Erst recht kann sie dies tun, wenn selbige die Änderung des Flurbereinigungsgebietes überwiegend ablehnen. (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 02.03.2016 – 9 C 11007/15.OVG)
Durch das Bundesverwaltungsgericht ist klargestellt worden, dass selbst ein arrondierter Teilbereich innerhalb des Verfahrensgebietes weder ein Einleitungshindernis bildet noch die Verpflichtung nach sich ziehen kann, einzelne ausreichend geformte Betriebe von der Flurbereinigung auszunehmen oder die Grenzen des Verfahrensgebietes danach auszurichten. (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.03.1974 – V B 14.72) Die Beiziehung eines voll arrondierten Besitzes ist insbesondere dann bedenkenfrei, wenn andere Maßnahmen, z. B. wasserwirtschaftliche oder wegebauliche Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur, notwendig sind. (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16.12.1960 – I B 156.60) Betriebsinhaber, bei denen ein betriebswirtschaftlicher Erfolg durch die Flurbereinigung nicht eintreten würde, haben keinen Anspruch darauf, von dem Verfahren aus geschlossen zu werden. Um den Gesamterfolg der Verbesserung der Agrarstruktur zu sichern und die Förderung der einzelnen Betriebe zu ermöglichen, ist auch solchen Betriebsinhabern die Beteiligung am Verfahren zuzumuten. (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.07.1961 – I B 56.61) Auf die subjektive – gegenteilige – Beurteilung eines Teilnehmers über die Notwendigkeit und Zweckmäßigkeit einer Flurbereinigung kommt es danach nicht an. (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.09.1975 – V B 35.73)
3. Die Klage auf Einstellung des Verfahrens nach § 9 FlurbG
Sollte sich herausstellen, dass die Umsetzung des Flurbereinigungsverfahrens zu einer dauerhaften Umweltbelastung führen könnte, dann wäre die Zweckmäßigkeit der Flurbereinigung in Frage gestellt und die Einstellung des Verfahrens nach § 9 FlurbG angezeigt. Hierauf zu achten, obliegt nicht nur der Flurbereinigungsbehörde, sondern auch der Gesamtheit der beteiligten Grundeigentümer, unter deren Mitwirkung das behördlich geleitete Verfahren durchgeführt wird. § 9 Abs. 1 Satz 1 FlurbG räumt der oberen Flurbereinigungsbehörde auf der Tatbestandsseite einen Beurteilungsspielraum ein. Während die Frage, ob die zur Verfahrenseinstellung Anlass gebenden Umstände nachträglich eingetreten sind, gerichtlich voll überprüfbar ist, unterliegt die gerichtliche Kontrolle der rechtlichen Voraussetzungen für die Verfahrenseinstellung Einschränkungen. Die der Behörde aufgegebene Zweckmäßigkeitsprüfung und die damit verknüpfte Einschätzung des Erfolgs der angeordneten Flurbereinigung verlangen die Einschätzung und Bewertung komplexer Zusammenhänge einschließlich künftiger Entwicklungen. Diese Beurteilungen sind in erster Linie Aufgabe der Verwaltung und unterliegen gerichtlicher Nachprüfung nur dahingehend, ob die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte rechtlich und tatsächlich zutreffend erkannt und angemessen berücksichtigt sind. (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.08.1983 – 5 C 30.82; BVerwG, Beschluss vom 19.03.2010 – 9 B 76.09)
V. Zusammenfassung
Hinsichtlich der Geltendmachung der Interessen der Mandantschaft im Rahmen eines Flurbereinigungsverfahrens ist wegen der eingeschränkten gerichtlichen Überprüfbarkeit der Entscheidungen der Flurbereinigungsbehörde der Schwerpunkt auf das Verwaltungs verfahren zu legen. Hier ist an die Stellung eines Antrags auf geringfügige Änderung des Flurbereinigungsgebiets, eines Antrags auf Aufhebung des Flurbereinigungsbeschlusses oder eines Antrags auf Einstellung des Verfahrens zu denken. Die Argumentation sollte in allen Fällen von der im Flurbereinigungsbeschluss niedergelegten Zielsetzung des Verfahrens aus gehen. Bei der Begründung der Anträge sollte die Interessenlage der Mandantschaft nach Möglichkeit mit dieser Zielsetzung des Verfahrens, dem Interesse an einer Kostenersparnis der Verwaltung und Umweltgesichtspunkten in Übereinstimmung gebracht werden.
Besonderes Augenmerk ist dabei auf die Ausschlussfrist des § 142 Flurbereinigungsgesetz zu legen.
Haben Sie Fragen zum Ablauf eines Flurbereinigungsverfahrens oder sind Sie von einer Gebietsänderung betroffen? Ich berate Sie gerne zu Ihren rechtlichen Möglichkeiten und unterstütze Sie bei der Wahrung Ihrer Ansprüche.